Децентралізація сприяє добробуту громад

Навесні 2016 року Людмилу Биченко запросили очолити управління з питань впровадження реформ та децентралізації департаменту інформаційної та внутрішньої політики Донецької облдержадміністрації, і кандидат економічних наук приступила до втілення теоретичних наукових напрацювань у практику.

Людмила за фахом менеджер-економіст. Закінчила Харківський національний університет міського господарства. У грудні 2015 року захистила дисертацію за напрямом «Розвиток продуктивних сил, регіональна економіка». Тема її дисертації безпосередньо стосувалася адміністративно-територіального устрою, соціально-економічного розвитку територій.

Зміни стосуються всіх сфер

— Людмило Анатоліївно, з чого розпочиналася децентралізація на Донеччині?

— Процес децентралізації в Донецькій області набрав обертів ще в жовтні 2015 року, коли було оголошено вибори в трьох громадах: Октябрській сільській об’єднаній територіальній громаді (Добропільський район),Черкаській сільській об’єднаній територіальній громаді (Слов’янський район) та Лиманській міській об’єднаній територіальній громаді, яка в Україні є найбільшою за територією.

Саме з того моменту було розпочато активний процес децентралізації, який продовжується й досі. Зміни стосуються всіх сфер економіки та життєдіяльності: відбуваються реформи освіти, медицини, житлово-комунального господарства тощо.

Важливим є те, що об’єднана громада отримує додаткові фінансові та майнові ресурси. Зокрема, в громаді залишатиметься 60% податку на доходи фізичних осіб ( відрахування із офіційної заробітної плати), 25% екологічного податку, 5% акцизного податку з реалізації підакцизних товарів, 100% єдиного податку, 100% податку на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, 100% податку на майно(нерухомість, земля, транспорт). Також громада отримуватиме освітні й медичні субвенції від держави й право розпоряджатися землями на території громади.

— Хто в Донецькій ОДА займається питаннями об’єднання громад?

З квітня поточного року, після оптимізації структури департаменту внутрішньої політики, в облдержадміністрації було сформовано управління з впровадження реформ та децентралізації. До речі, схожої структури немає в жодній з областей, окрім Донецької. Це ще раз підтверджує, що обласне керівництво приділяє багато уваги реформі децентралізації в Донецькій області. При управлінні сформовано два відділи:

відділ з впровадження реформ та децентралізації забезпечує впровадження реформи у сфері місцевого самоврядування, децентралізації повноважень органів виконавчої влади, забезпечує процес формування спроможних об’єднаних територіальних громад, надає інформаційну та методологічну допомогу з цього питання, забезпечує розробку проекту перспективного плану формування територій громад, та у разі відповідності рішень про добровільне об’єднання Конституції та законам України, звертається з поданням до ЦВК щодо призначення перших виборів голів і депутатів об’єднаних громад;

відділ методологічного забезпечення та розвитку територій розробляє програми соціально-економічного розвитку громад, займається методологічним забезпеченням і розвитком території, надає допомогу в підготовці проектно-кошторисної документації тощо, працює з об’єднаними громадами.

Перспективний план не є догмою

— Чи можуть громади об’єднатися по-своєму, тобто не так, як зазначено перспективним планом?

— Затверджений перспективний план – це певний орієнтир, від якого треба відштовхуватися. Практика показала, що до нього потрібно вносити корективи, оскільки є недоопрацювання, у першу чергу, економічні. Цього року до перспективного плану включено 39-ту громаду – згідно з наданими документами, нею стала Іллінівська в Костянтинівському районі. Ця громада об’єднує 9 сільських рад із населенням 10,5 тис. мешканців, має високі фінансові показники і подальші перспективи розвитку.

Для того, щоб внести зміни до перспективного плану необхідно обґрунтувати відповідність до законодавства, економічну спроможність та кадровий потенціал громади.

Кожного разу під час виїзду на місця фахівці вивчають, чи доцільним є внесення змін до перспективного плану. Зокрема, у Великоновосілківському районі, відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, економічних складових та кадрового потенціалу, планується створити три громади: Комарську, Костянтинопольську та Великоновосілківську. Остання, до речі, є дуже велика за площею, і населені пункти в громаді розташовані на великій відстані від адміністративного центру. Наприклад, село  Красна Поляна розташовано у 50 кілометрах від адміністративного центру громади.

Отже, прийнято рішення внести зміни до паспортів цих громад, визначивши два адміністративних центри в селищі Великій Новосільці та в селі Старомлинівці.

Також розглядаються пропозиції щодо внесення змін в устрій Нікольської громади, оскільки вона також є великою за площею. Тому передбачається створити в Нікольському районі ще одну громаду з центром у Кальчику (Зорі).

У Волноваському районі Володимирівська селищна рада прагне створити свою громаду, об’єднавши Володимирівську селищну та Благодатну сільську ради. Але на сьогодні створювати таку громаду не можливо, з причин невідповідності Методиці формування спроможних територіальних громад, відсутності необхідного економічного ресурсу та кадрового потенціалу.

Також слід зазначити, що статтею 64 Бюджетного Кодексу України передбачено, що на прямі міжбюджетні відносини можуть перейти тільки ті громади, які визначені перспективним планом формування територій громад. Це питання найголовніше, так як фінансова спроможність громад у разі відсутності прямих міжбюджетних відносин, буде занадто низькою, що унеможливить подальший розвиток територій. Окрім того, виникне низка інших питань, у частині отримання фінансової підтримки (ст. 10 Закону України «Про добровільне об’єднання»: «…держава здійснює фінансову підтримку об’єднаних територіальних громад сіл, селищ, міст шляхом надання громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади у разі, якщо її межі повністю відповідають межам, визначеним Перспективним планом формування територій громад»).

Об’єднатися такі громади можуть, але заради чого?

Наразі тривають обговорення, і вже на початку 2017 року на мапі Донецької області можуть з’явитися нові громади.

— То ж навіщо взагалі створювати такі громади?

— На жаль, є дуже сильні амбіції з боку селищних та сільських голів, деяких керівників районів. Тому і вносяться ними недоречні пропозиції. Зокрема щодо створення Володимирівської громади Волноваського району, Кіндратівської громади Костянтинівського району, Билбасівської громади Слов’янського району. Через необґрунтовані пропозиції затягується процес, коли треба проходити всі етапи та готувати документи для об’єднання. На розгляд нереальних задумів витрачається зайвий час, який можна було б направити в раціональне русло.

Про складнощі Донецького регіону — окремо

— Чи потрібно вносити зміни до адміністративного устрою, якщо нова громада утворюється з населених пунктів, які входять до різних районів?

— Із 39 громад, затверджених перспективним планом, у  22 випадках  потрібні зміни адміністративно-територіальних меж. На сьогодні Верховною Радою ухвалено три постанови.  До Бахмутського району приєднали частину Микитівського району міста Горлівки, і ця територія ввійде або до Світлодарської громади, або до Бахмутської міської громади.Другою постановою передбачено вихід з підпорядкування Бахмутської міськради міст Соледар та Часів Яр. Це дозволяє Соледарській громаді йти на вибори. Таким же чином зі структури Слов’янської міськради відокремлено Миколаївку – це також дозволяє проводити в грудні вибори в Миколаївській громаді. На жаль, дуже багато прогалин у законодавстві. Закон про децентралізацію не вимагає внесення змін до адміністративного устрою. Але рішення про проведення виборів приймає Центральна Виборча Комісія, якій треба підрахувати кількість виборців, ураховуючи межі населених пунктів. Доти, доки відповідних змін не буде внесено до Конституції України, Верховній Раді доведеться ухвалювати постанови щодо зміни адміністративно-територіального устрою,що дає підстави для призначення перших виборів в об’єднаних громадах.

На сьогодні тільки Донецька область подає на затвердження такі постанови. Загалом по Україні на проведення грудневих виборів відхилено 28 громад, оскільки в них не відбулося змін територіального устрою, тобто відсутні  правові підстави для призначення виборів.

В цілому в Україні найбільше громад створено в Тернопільській та Хмельницькій областях ( 26 та 22 відповідно), тому що там об’єднання відбувалося в межах існуючих районів, а відтак не треба було чекати постанов від Верховної Ради. У Донецькій області процес відбувається важче.

Складна ситуація з Бахмутом- містом обласного значення.

За перспективним планом до нього приєднуються п’ять сільських рад Бахмутського району, тому потрібно пройти певну процедуру, а саме:узгодити рішеннями сесій міської та сільської рад про зміну адміністративно-територіального устрою, подати документи до Верховної Ради України.

— Чи всі громади в Донецькій області є однаково спроможними?

— Намагаємося створити громади як найбільш фінансово спроможними. Але є певні питання, наприклад по Добропільському району. Там планується створити Добропільську, Білозерську та Білицьку громади. Але адміністративні центри цих громад ( місто Білицьке, місто Білозерськ) підпорядковані по адміністративно-територіальному устрою місту Добропілля, відповідно основні податки сплачуються до бюджету міста Добропілля. Саме для того щоб сформувати окремі спроможні громади –Білицьку та Білозерську- необхідно виводити із підпорядкування міста Добропілля та залишати податки за місцем знаходження підприємств.

Аналогічна ситуація – селище Новодонецьке, у якому проживають 5 тисяч мешканців, де будуються парки та сквери, функціонує спорткомплекс із басейном. Селище розвивається, але за адміністративно-територіальним устроєм воно підпорядковано місту Добропіллю, тому фінансово залежить від нього, тому також необхідно виводити із підпорядкування  міста Добропілля.

Серед найбільш фінансово-спроможних громад Донецької області можливо виділити: міські — Маріупольську, Курахівську, Покровську громади, сільські — Октябрську, Андріївську громади.

 Хто саботує реформи на місцях?

— Чому ж на Донеччині так повільно рухається реформа децентралізації?

— Не можна сказати, що рухається повільно . Є безліч перепон та питань які потрібно вирішувати. Насамперед, ми не гонимося за кількістю, нам потрібні спроможні громади з якісним кадровим потенціалом та високими економічними показниками.

Окрім цього в Донецькій області складний адміністративно- територіальний устрій, виникає необхідність внесення змін до законодавства щодо зміни адміністративних меж.

Також, багато районів області знаходяться в зоні проведенні АТО, тому не можливо провести вибори, хоча громади до них вже готові(наприклад Очеретинська).

Неабияку роль відіграє вперте небажання керівників на місцях втілювати реформи.

Керівники селищ та міст звикли, що вони є посадовими особами, і не хочуть залишати свої місця. Таких керівників, насправді, дуже багато. Як би ми не розмовляли з людьми, переконуючи їх у перевагах створення громади, ухвалення рішення залежить від відповідної ради. Наприклад, Дружківську громаду можна було б направляти вже давно на вибори. Але до її складу входить  Кіндратівська сільська рада Костянтинівського району, яка розташована майже в межах Дружківки. У сільраді не дають згоди на об’єднання, прагнучи створити свою власну громаду. Цей процес навмисно саботується. Настрої керівництва відіграють важливу роль.

— Чи має процес утворення громад кінцевий термін реалізації?

— Хоча законом про об’єднання громад завершення цього процесу не прописане але безкінечним він не буде. У законі прописаний кінцевий термін функціонування райдержадміністрацій, і він закінчиться наприкінці 2017 року. Отже, логічно до кінця наступного року завершити процес децентралізації.

Зараз ми, відверто кажучи, «граємося» в демократію, але демократія має бути обґрунтованою, виходячи з економічної складової, кадрового потенціалу, законодавства. А через повільність впровадження реформ, їхню «пробуксовку», дійсно, не встигнемо.

На весну 2017 року планується багато громад направити на вибори, на осінь — усі інші. Отже, до кінця 2017 року маємо намір об’єднати всі громади, покращуючи рівень і якість життя кожного жителя Донецької області.

Ольга НІКУЛІНА